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中国共享经济政策研究

2020年4月20日   
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一、共享经济整体政策

根据国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告(2020)》,2019年共享经济市场交易额为32,828亿元,比上年增长11.6%;平台员工数为623万,比上年增长4.2%;共享经济参与者人数约8亿人,其中提供服务者人数约7,800万人,同比增长4%。

共享经济的快速发展,离不开中国经济巨大的市场空间、优良的互联网发展氛围、雄厚的投资力量。但更加重要的是政府对共享经济监管的审慎态度以及一系列鼓励共享经济发展的政策举措。

表1-共享经济相关政策

(一)共享经济正式进入我国政府报告等文件

2016年3月发布的《政府工作报告》以议案的形式强调,支持共享经济发展,提高资源利用效率。自2016年开始,共享经济已经连续四年进入政府工作报告。由国家发改委等多部门制定、发布的《关于促进绿色消费的指导意见》指出,进一步支持包括网络预约拼车、自有车辆租赁、民宿出租、旧物交换利用等。共享经济细分市场有序发展,并且政府开始针对共享经济创新监管体系,提出“创新监管方式,完善信用体系”的新要求。

(二)政府将共享经济提升至国家信息化发展战略

2016年7月,政府将共享经济提升至国家信息化发展战略,强调要发展共享经济,建立网络化协同创新体系。2017年我国政府进一步出台新政策积极推进共享经济创新性监管,“鼓励创新、包容审慎”成为主基调。

(三)针对共享经济监管提出明确要求与具体指导意见

2017年6月,国务院常务会议针对共享经济监管提出明确要求:“要清理和调整不适应分享经济发展的行政许可、商事登记等事项及相关制度,按照‘鼓励创新、包容审慎’原则,审慎出台新的准入和监管政策”。

2017年7月,国家发改委等八部委发布了首个国家层面指导共享经济发展的文件——《关于促进分享经济发展的指导性意见》,围绕市场准入、行业监管、营造发展环境等方面进行了部署。明确共享经济监管要鼓励创新,包容审慎;放宽准入,底线思维;多方参与,协同治理。重庆市、浙江省、天津市、江苏省、甘肃省等地区也随之出台了鼓励共享经济发展的指导性意见,网约车、共享单车、共享汽车、在线直播、互联网金融、网络餐饮、互联网医疗等领域的规范性发展文件也开始发布、落地。

二、共享经济重点领域监管政策

政府在共享经济各细分领域出台指导性的监管与鼓励政策,以网约车、共享住宿与互联网医疗为例进行总结。

(一)网约车领域

网约车是中国共享经济发展较为迅速的行业之一,大致经历了自由发展、过度监管到适应性监管三个阶段,目前网约车的监管政策越来越完善。

表2-网约车行业政策梳理

1、自由发展阶段

在网约车运营初期,我国各地政府均未出台网约车监管文件,滴滴、快滴、Uber等网约车运营企业本着“法无禁止则自由”的发展理念,快速扩张发展规模。

2、过度监管

在自由发展阶段网约车行业经历了野蛮增长,出现了一系列传统行业的抵制冲突以及其他的社会安全问题,一些城市开始过度监管网约车领域。多个地方曾在2015 -2016年叫停网约车,甚至视为非法运营。

3、适应性监管

历经政府过度监管的艰难期,网约车领域在2016年7月获得合法地位。2016年11月,《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式开始实施。截至2016年底,全国17个省会城市和直辖市公布了实施细则,承认了网约车的合法地位。此后各部门相继出台了多项政策,加强网约车和顺风车平台驾驶员背景核查、出台违法违规行为的处理办法,督促网约车平台公司严格履行承运人责任,网约车行业监管日趋规范。

(二)共享住宿

1、政策支持民宿行业发展

2015年11月19日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》,首次表明“积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓”的支持态度,各地方也陆续出台、落地相应的规则指导民宿发展,推动了民宿的合法化。此后政府颁布多项举措鼓励民宿行业发展,仅2016年就出台6项相关政策,各地方政府也相继出台多项鼓励政策。

表3-民宿行业鼓励政策

2、首份共享民宿行业规范文件

2018年11月,国家信息中心分享经济研究中心发布《共享住宿服务规范》。这是共享住宿领域首个标准性文件,旨在提升共享住宿服务的标准化和品质化,同时也标志着处于灰色地带的民宿业有了明确的规范指导。《规范》属于推荐性的标准,本身没有强制力,但可以对民宿行业的从业者提供相关的指导或引导。

(三)互联网医疗

1、政策梳理

互联网医疗是一个飞速发展的新兴行业,自2014年兴起至今经过六年的发展,互联网医疗行业政策趋于规范化,总体来看,互联网医疗政策分为推动期、紧缩期和规范期。

表4-互联网医疗行业政策

(1)政策推动期

2014年8月,国家卫计委发布《关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》,鼓励各地建立远程医疗服务平台。同年,移动医疗大规模上线,连接起医疗供给端(医师)和医疗需求端(用户),包括好大夫在线的轻问诊服务、挂号网的挂号服务、丁香园的医疗媒体、医联的家庭医生服务、阿里健康的未来医院等。

2015年3月,国务院办公厅发布《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》,提及移动互联网、物联网、云计算、可穿戴设备等新技术。

2015年7月,国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》,鼓励互联网企业与医疗机构合作建立医疗网络信息平台。该指导意见的下达基本放开了除诊疗以外的所有医疗关联性服务可以结合互联网提供服务。

(2)政策紧缩期

2016年7月,国家食药监总局通知河北省、上海市、广东省结束互联网第三方平台药品网上零售试点工作1。天猫医药馆、1号店和八百方三家获批平台关停。2017 年5月,国家卫计委发布《国家卫生计生委办公厅关于征求互联网诊疗管理办法(试行)(征求意见稿)和关于推进互联网医疗服务发展的意见(征求意见稿)意见的函》,指出医疗机构不得对首诊患者进行互联网诊疗活动。当患者出现病情变化需要医务人员亲自诊查时,医疗机构及其医务人员应当立即终止互联网诊疗活动,引导患者到医疗机构就诊,并且叫停“互联网医院”、“云医院”、“网络医院”等名称的使用。

(3)政策规范期

2018年7月,国家卫健委发布《关于深入开展“互联网+医疗健康”便民惠民活动的通知》,这是第一个国家级互联网医疗健康落实细则。

2019年8月,第十三届全国人大常委会表决通过《中华人民共和国药品管理法》修订案,网售处方药不被明文禁止。2019年8月,国家医保局发布《关于完善“互联网+”医疗服务价格和医保支付政策的指导意见》,明确了相应备案后的“互联网+”医疗服务纳入医保支付范围并按规定支付。网销处方药及互联网医疗可以使用医保支付,打通了互联网医疗发展的症结。

2、新冠肺炎疫情“刺激”共享医疗行业发展

2020年初,新冠肺炎疫情暴发后,线下医疗受到限制,线上问诊成为防疫期间患者获得医疗服务的一种重要形式。国家相关部门也相继出台多项政策,要求加强远程医疗服务,拓展线上服务空间,缓解线下诊疗压力,构建线上线下一体化服务模式。明确常见病、慢性病患者在互联网医疗机构复诊可依规进行医保报销。多项政策的出台,激活了蓄势已久的互联网医疗,更给百姓和患者带来便捷和就医观念的改变。

表5-新冠肺炎疫情期间出台的互联网医疗相关政策

1. 国家食药监总局:互联网第三方平台停止售药http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw17239/nw17240/u21aw1151827.html

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