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为历史终结论祛魅: 治理效能视角看美国社会的自我调适

2021年4月21日

上个世纪80年代末期到90年代初期,柏林墙倒塌,东欧巨变,苏联解体,美国一位名叫弗朗西斯·福山的年轻政治学者提出了一个迅速蹿红的宣言,即“历史终结论”。福山认为,相较于君主制、贵族制、共产主义体制等政治体制,自由民主制或许是“人类意识形态发展的终点”和“人类最后一种统治形式”。然而,全世界可能都没有预料到,这一饱含乐观的观点提出后不足20年,2008年国际金融危机发生后,美国国家治理效能表现出日渐式微。

一、美国治理效能下降的若干表征与其历史上强大的自我调适能力

当前美国面临着政治和阶层对抗,以及突出的社会撕裂问题。可以从中看到一些治理效能下降的表征。其一,国家治理行动能力衰减,治理系统性困境加剧,联邦政府的领导能力和统筹协调能力较弱。其二,面对政治和社会领域不断累积的弊病,国内重大问题改革能力退化,难以形成延续性改革方案。其三,近年美国的种族冲突加剧、暴力事件增多,联邦政府显得决策乏力、进退失据等。

从历史上看,美国治理效能曾经历几次大的下降,也看似会长期削弱美国,但每次分裂过后,美国却都变得更具竞争力。这背后,反映的是美国具有强大的自我调适能力,那么历史上美国应对治理效能下降做过哪些探索呢?

美国在19世纪后期的“镀金时代”(Gilded Age)曾面临严重的贫富分化、政治腐败等问题,在20世纪30年代的“大萧条”中曾陷入经济崩溃、民生困苦,在20世纪60至70年代曾遭遇反越战运动、石油危机和美元危机等交织的社会动荡。不过,西奥多•罗斯福在1901年执政后开启的“进步运动”让美国走出了“镀金时代”,富兰克林•罗斯福在1933年执政后推行的“新政”帮助美国走出了“大萧条”带来的危机。20世纪60至70年代的社会动荡持续时间较长,诸多矛盾也与期间政府奉行的政策直接相关,但肯尼迪的改革、约翰逊的“伟大社会计划”和尼克松在内政外交上的调整,都从某个方面回应了美国当时面临的问题。80年代,里根执政后采取降税、控制货币供给量、放松企业管制、扶持中小企业发展和加大创新等措施帮助美国经济成功脱离了滞胀的泥淖,让一度盛行的“美国衰落论”逐渐失去市场。回顾历史上美国不同时期的治理效能下降,都通过“分裂—调适—扩张”的路径走出国家治理困境,一方面得益于政府具备较强的领导力和针对弊病的系统改革方案,另一方面在于这种系统改革方案形成后在政府强力推动下逐步成为国内共识,且赢得了民众广泛支持,促进美国社会发展变得更具竞争力。
镀金时代:19世纪后半叶到20世纪初,美国执行自由放任的社会经济政策,工业产值迅速赶超英法德等欧洲强国,社会财富急剧积累。但这个时代恰恰也是美国历史上政治效能较低下的时期,官商勾结、以权谋私的现象滋生蔓延,最终激起社会强烈的改革要求。

二、浅析美国国家治理效能下降的原因

(一)三权分立与联邦主义平衡被打破

西方传统法治理论以古典自由主义为基础,旨在最大程度降低政府侵害公民的可能,主张限制政府行政权力,以避免暴政。古典自由主义奠基者洛克在《政府论》中形成一整套“有限政府”理论的基本框架,以分权和制衡来防止政府过度集权和专断,保护个人的生命、自由、财产不受侵犯。分权和制衡思想随后被孟德斯鸠诠释为行政、司法、立法三权分立以制衡的形式。作为“三权分立”最忠实的践行者,美国注重对行政权的制约与监督。随着社会加剧对行政权的不信任,频繁的司法调查、被国会掌控的钱袋子、难以自主设立的行政机构都在损害政府的施政效率。此外,美国联邦制依宪法划分中央与地方的权限,联邦政府行使货币发行、外交、宣战等关乎国家重大事项的“明示权力”,而州政府则享有未被列出的或没有被明确禁止的“剩余权力”,但宪法难以穷尽二者间的权力平衡,模糊和重叠的地带易致权力失衡,表现为州政府各自为政、权力散化,无法形成动员能力强、政策贯彻实的从中央到地方贯通高效的执政体系。

(二)精英与利益集团两者的互惠共谋取代民众利益表达,加剧冲突和社会不公

政治精英、经济精英与知识精英在获取资源、信息和话语权方面占有主导优势。利益集团通过各种游说机制和背后的利益输送机制,控制影响着公共话语权与公共决策议程,往往阻止伤害其集团利益而又可能符合社会整体利益的变革举措。以特朗普所发动的贸易战为例,虽然美国各州民众不断表达对特朗普贸易政策的担忧情绪,但普通群体的意见一般很难被政府采纳,并不能阻止这些政策的推进。2020年9月,美国国内发布的联合研究报告统计了643位身家在10亿美元以上的富豪财富变化发现,在疫情大规模爆发后的半年中,他们的财富增长高达29%;而同一时期美国有超过5,000万人失业;即便保有工作的美国人,平均工资也下降了4.4%。

(三)长期的自由主义治理使许多西方国家弱化了在危机中采取强制措施的魄力与能力,导致“不可治理性”

作为《独立宣言》起草人之一,杰斐逊开篇立意:“人人生而平等,他们被造物主赋予他们所固有的不可转让的权利,其中有生命权、自由权以及追求幸福的权利”。随着时间的推移,“天赋人权”思想逐渐成为民众越过制度、捍卫个人极端自由的武器。自由在美国民众对抗政府权力干预私人生活时日益“矫枉过正”,陷入绝对自由主义窠臼的民主政治与社会治理是美国危机治理弱化问题的根源。

(四)政治极化下的妥协精神被销蚀

对抗式的西方民主政治中,妥协精神是实现其国家治理体系协调运转的必要条件,但两党制下的总统竞选所需要的政治动员又要求政党及其候选人坚持不容妥协的原则,抛出有利于竞选却可能不利于国家治理的极端观点,最终使国家改革和治理陷入无法走出的僵局。2020年美国大选中出现的两党恶性竞争局面,大量充斥二元对立话题,选举陷入胶着态势,不断消解作为西方国家治理润滑剂的妥协精神,加剧“两党制民主失灵”。

三、应对治理效能下降的理论和实践探索

(一)寻求法治均衡,构建以法治串联国家集权和社会民主的治理现代化体系

治理现代化是包含“国家集权”和“社会民主”的二维结构,二者之间存在某种对抗的张力。在美国,三权分立部门横向阻滞、联邦政府与州政府间权力失衡、自由与国家治理政策冲突都是这种对抗张力的直观反应。美国政治学者塞缪尔·P·亨廷顿(Samuel P. Huntington)在《变化社会中的政治秩序》(Political Order in Changing Societies)一书中通过分析发展中国家政体改革过程,提出强大政府论:凡有能力制衡政治参与和政治制度化的政府,就可以实现政府有效统治,实现政治稳定。而法治所确定的法律、法规和条例等刚性规则,为国家、社会和民众集体承认和共同遵守,是调和国家集权与社会民主间张力和矛盾的最优解。法治对上限权与授权,确定国家或政府行政边界,保证国家治理活动和政府行政行为稳序进行;对下赋权与规权,即保证民众意志和利益得以有效表达,由树立法律底线思维、设立权利边界,确保权利有限性和行为规制性,防止自由泛化。只有通过法治实现国家自主与社会中心协调并进,才能修补二者割裂冲突,保证治理效能的提升。

(二)反思优绩主义,改革联邦行政组织体系,吸纳专业型技术型人才,向基层扩权,增强权力结构民主性

美国现代行政组织体系是社会精英最重要的载体之一,少数精英与多数大众在选举上虽然是委托和被委托、代表和被代表关系,但是两者间统治与被统治关系实质没有改变。美国公务员按职务性质分为两类,第一类是“政治任命型官员”即政务官,第二类是“职业公务员”即事务官。受执政党任命主要行政职务的政治传统影响,任命型官员的权力和“业务资格”源自上级而非人民选举产生,任命型官员以此做出“服从上级权威而轻视人民意愿”的逻辑行动,责任唯上与责任唯下彼此脱嵌。自1978年卡特总统引导文官制度大改革和克林顿政府在其第一任期内实施“重塑政府运动”以后,美国政府再未进行较彻底的行政组织体系改革。但疫情以更加生动的方式证明了拥有一支专业的、职业性的公务员队伍对美国民主政府未来至关重要。例如,卡特文官制度改革的核心是建立按工作付酬的功绩工资制,提高政府管理的质量和效率,降低政务官占比至10%(实际依然在25%),下放人事行政权力,在低级雇员中对黑人、少数种族和妇女进行利益重新分配。克林顿的“重塑政府运动”在五年内精简了35万名联邦雇员,引进私营部门经营理念,任命专业技能型政治官员,提高政府效能,广泛授权社区自治,赋予基层民众获得感和自足感,保持基层稳定,促使美国经济进入了历史上较长的繁荣期。
美国执政党任命主要行政职务的政治传统,即在竞选中获胜的新总统和新州长把主要行政职务分配给自己所属党派特别是那些在竞选中为自己出力的人员或者亲信。

(三)回归妥协政治,构建国家和社会的制度性嵌套,拓宽公众参政渠道,塑造国家与社会良序互动

19世纪80年代,以西达·斯考切波(Theda Skocpol)等为代表的国家回归学派决意打破社会中心论的范式枷锁,明确提出“国家自主性”概念。彼得·埃文斯(Peter Evans)在《找回国家》(Bringing the State Back In)一书中提出“嵌入性自主”观点,认为国家通过公共物品和公共服务提供、政策协商制度性渠道构建嵌入培育社会信任和认同,营造民众参与的宏观环境;社会公民通过合法融入政策制定、监督政策执行增强国家力量。国家与社会自上而下和自下而上两个维度构建良性互动、彼此镶嵌,才能保障国家在某些领域的独立性、自主性和权威性,同时又能赋权社会、地方保证相对自治,实现中微观结构和特殊领域的“分合”。

(四)培育国家认同,缓和意识形态冲突

西方社会中,政党、利益集团、民众认同源自对自身利益的认同,而非对国家保持认同。但异质性的价值观念及迥异的利益争夺引发社会无序,国家认同亟待重建。2004年,塞缪尔·P·亨廷顿(Samuel P. Huntington)在《我们是谁?》(Who Are We?)一书中强调,大量亚文化的存在严重削弱了美国国家的凝聚力,亟待在民族认同、文化认同、政治认同基础之上,整合发展一种为全民所普遍接受的社会意识形态主流价值,以此引导国家社会中各意识形态主体“逐(私)利”向“逐(公)益”价值取向转变,缓和彼此意识形态冲突。历史上,南北战争后美国掀起的国家认同和民族同化运动,联邦意识进一步强化。整个联邦生产和贸易方式加速向工业化转变,经济迅速腾飞。

四、拜登新政府的努力

面对特朗普任内留下的美国社会分裂的“烂摊子”,短期内,对内弥合裂痕、对外强化竞合将成为拜登政府的“新状态”。

当地时间3月31日,美国总统拜登在宾夕法尼亚州匹兹堡发表讲话,并公布了一项逾2万亿美元(13万亿人民币)的基础设施计划,为拜登—哈里斯政府“重建更美好未来”(Build Back Better)计划的一部分,提出美国未来8年将投资6,210亿美元改善交通基础设施,修复和更新高速公路、桥梁、港口、机场、轨道等公共交通基础设施,还提议投资3,000亿美元提振制造业,强化美国供应链能力,2,800亿美元用于数字基础设施建设,拓展前沿科技研发等。最主要目的还是为更多美国人创造就业机会,帮助中产阶层摆脱困境,号称“数百万人”就业工程。

以大规模基础设施建设拉动经济和就业快速发展的尝试并不新鲜,1929年美国遭受经济大萧条打击后,富兰克林·罗斯福“新政”开建25万个工程,修建了1,000个机场,修建宾夕法尼亚高速公路联通东部与五大湖地区经济中心,修建田纳西河流工程等,直接增加就业400万人,一大批农民脱贫致富,刺激了消费。面对二战后的失业潮,艾森豪威尔开出了用联邦财政投资、增加就业、增加收入、提高税收的一揽子医治通货紧缩的药方,开启史无前例的高速公路建设,奠定了美国网络化的高速公路体系,带动了社会生产效率提高40%、贡献了20%的GDP增长率,维持了近40年经济的长足发展。

关于拜登计划,“基建支票”兑现依然具有较大不确定性。首先是去年12月批准约9,000亿美元经济纾困法案后,国会已暗示短期内不再出台新一轮大规模经济纾困计划,其次地方州政府配合联邦政府落实基建项目的意愿和能力不太明朗。如果想比较好实现对治理效能下降的纾解,应该将民众实质参与、治理效能提升作为评判民主制度的标准,畅通行政权力自身运行机制,弱化三权分立带来的现实问题,推动均衡财富分配、打破阶层固化、尊重少数族群权益,以提振经济发展。历经大乱之后,相信民众也会理性地认识和处理与自身相关的各类矛盾,美国中短期内很有可能迎来一定的增长并增加新的利益扩张诉求。

启示

当代中国选择、建立和施行适合国情的国家制度和治理体系,确立了人民为本、和谐高效、安全稳定的治理生态,注重政治社会关系的协调,注重一体多元格局的建立,注重和而不同、求同存异的方法,进而形成团结、稳定、振奋、活跃的政治局面。对美国当下暴露出治理效能式微的问题和深层原因,我们要坚定不移地走中国特色社会主义民主政治发展道路,不断展现“中国之制”新境界、开辟“中国之治”新效能。


参考文献:
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