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美国反垄断的战略与战术 ——以军工和互联网为例

2021年8月18日

习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调:“我国平台经济发展正处在关键时期,要着眼长远、兼顾当前,补齐短板、强化弱项,营造创新环境,解决突出矛盾和问题,推动平台经济规范健康持续发展。”平台经济作为“强化反垄断和防止资本无序扩张”的重要治理领域,怎样在坚持发展和规范并重的前提下建立健全治理体系,关系国计民生,考验治理能力。

美国垄断资本主义的发展史是一部垄断与反垄断的博弈史。总结美国反垄断的实践经验,解析美国反垄断的战略战术,对于我国当前的平台经济反垄断不无借鉴。

一、奇葩的军工反垄断

1993年,时任美国国防部副部长的威廉·J·佩里在被西方军工行业称之为“最后的晚餐”的晚宴上发表演讲,公开鼓励军工企业合并。随后掀起了军工企业合并浪潮,一些原来涉足军工领域的重要企业,如通用电气、IBM、福特、劳拉、西屋等公司,通过把军工业务部门出售给顶层的竞争者而退出了军工市场。而顶层的军工企业通过并购重组,迅速成长为产业巨头,美国主要军工供应商从20世纪80年代的约50家急遽减少到2002年的5家,军工产业至此进入“五大巨头时代”:洛克希德·马丁、波音、诺斯罗普·格鲁曼、通用动力、雷神公司。

对于1890年就推动创立了第一部反垄断法律——《谢尔曼法》,一百多年来在反垄断领域多有建树的美国政府,这是对一向被称为“惹不起的存在”的美国军工企业的妥协吗?与之形成鲜明对比的,1997年以“提升在全球市场的竞争力”为目的的洛克希德·马丁公司与诺斯罗普·格鲁曼公司的合并,虽然正值合并浪潮的高峰,美国司法部出于“反垄断考虑”未予批准。

对于这些直接影响市场格局的合并行为,美国政府态度的“截然不同”耐人寻味,似乎又“无需多言”——这个市场的最终买家只有一个:五角大楼。决定需求的人,从来都是这个市场最大的庄家。具体分析威廉·J·佩里在“最后的晚餐”表态的背后原因,主要是20世纪90年代初的海湾战争对二战以来形成的传统战争观念带来了强烈的冲击。由以前单一武器装备供应商,转变为作战能力与作战体系提供商,是现代战争的需要,就是美国政府对军工巨头战略性调整的要求。

纵观美国反垄断历史,军工企业的确算得上是一个“奇葩”的存在。一向高举反垄断大旗的美国政府对于军工行业的兼并重组,多以政策支持为主。这背后,是军工企业通过“政治渗透”,与政府、财团利益紧密结合在一起,形成了由军方、军火制造商、国会、政府、财团等共同组成的庞大的军工复合体利益集团,他们以各种理由游说国会议员或政府官员,鼓动政府制造地缘政治冲突甚至发动战争,以扩大军火贸易和订单合同。作为回报,军工企业背后的各大财团在政府事务、选举选票、社会舆论、资金等方面给予充足的支持。由于军工寡头企业拥有深度钳入美国政治的机制,军工复合体成为美国政治不可排除、不可替代的幕后力量。

二、“边打边谈”的科技巨头反垄断

1969年1月,美国司法部对IBM正式提起反垄断诉讼,诉讼中表示IBM“企图垄断并且已经垄断了用于一般目的的数字计算机,企图垄断并且已经垄断洲际贸易和商业通用计算机”,从而违反了《谢尔曼法》第二条。此外,美国司法部认为IBM还操控了计算机的市场份额,当时76%的市场份额掌握在IBM手中。司法部还表示,IBM运用价格限制、捆绑销售、技术排斥多种手段来阻止其他公司的竞争。历经十余年的消磨,IBM终于在1982年与司法部和解,并接受两个条件:IBM开放PC技术和标准,并同意接受政府监督。

1991年,市场中就有竞争对手指责微软利用其垄断地位执行软件捆绑销售,负责确保公平商业竞争的美国联邦贸易委员会经调查后起诉微软,但最后以和解告终。1998年美国司法部和19个州对微软再次提出诉讼,认为其存在妨碍竞争的垄断行为。2000年,联邦法官做出将微软分拆的判决。但是,后续司法部与微软公司达成和解,取消了对微软的拆分,只是要求微软向第三方公司开放API接口,提供近五年的源代码等信息以接受司法部合规监管,同时改变捆绑软件销售模式,分离浏览器、操作系统软件。

2020年10月21日,美国司法部连同11个州对谷歌及其母公司Alphabet提起反垄断诉讼。美国司法部在诉状中称:“多年来,谷歌始终签订排他性协议,包括搭售安排,并从事反竞争行为,以锁定分销渠道,屏蔽竞争对手。谷歌每年向分销商支付数十亿美元,以确保其通用搜索引擎的默认地位。在许多情况下,甚至明确禁止谷歌的交易对手与谷歌的竞争对手打交道。”谷歌则表示,这起诉讼将损害消费者的利益,并建立在“可疑的反垄断论据”之上。现实就是历史的回响。各界普遍预测,这起诉讼的结果不太可能重创甚至摧毁谷歌,但就像当年微软的案件一样,这很可能是长达10多年反垄断诉讼浪潮博弈的开始。

三、强硬与妥协

时而强硬,时而妥协,强硬是战略,是立法的精神,妥协是战术,是执法的现实,这就是美国反垄断的战略和战术。

美国是反垄断的策源地,竞争的基本价值一直被社会广泛认可。正因有了这样的社会和政治价值的基础,竞争理念才能得到一如既往的支持,也使得反垄断在美国赢得了“宗教”般的地位。但垄断源于市场经济,反垄断也具有多重目标和多元价值,不仅包括保护消费者,还包括保护生产者、企业家、独立企业、开放市场、公平经济和民主理想、国家利益。所以,尽管太多的美国人对垄断着他们的医疗保险企业、互联网供应商、航空企业、电信企业以及银行机构感到失望透顶,心怀怨恨,但美国政府针对巨头的反垄断却按照“既定”节奏推行,不疾不徐。

反垄断法被称为“经济宪法”,被认为与美国宪法具有近似性,即“具有类似的广泛效力,具有相同的一般发展方式,以及涉及未解决的基本问题”,是具有宏大意义的“超级法”。反垄断法的“超级法”属性,使其具有宏观的调控能力,能够成为国家和政府掌控经济的重要工具,可以影响国计民生的重要走向。政府拥有的反垄断执法能力,更可以使其具有明确的目标性和主动性,一旦启用即具有超级威力,力挽狂澜。

同样,出于政治或者政策的考量,它也会在需要它“安静”的时候而被束之高阁。纵观美国反垄断历史,反垄断法更像是一把高悬的利剑,规则甚严,但执行中却比较宽松。特别是在当今时代,它经常引而不发,时常高高举起轻轻放下,雷声大雨点小,以轰轰烈烈开始,以达成妥协结束——无论是军工还是互联网,都充满着鲜活的事例。但是,妥协的结果恰恰就是公约数,以适度的成本“叫停”垄断行为以达成各方利益的平衡,最终结果是促进产业的健康发展。在垄断与反垄断中确定利益平衡的“黄金分割点”,也成为美国经济特别是科技一直保持进步和强大的重要推动力。

四、依存和转化

马克思主义认为,矛盾的同一性是矛盾所固有的两种相反又相成的基本关系或基本属性。矛盾着的每一方都同对立一方彼此互相依赖着,而不能孤立存在和发展,存在着向对立面转化的趋势,这种相互转化的过程之所以能够在一定条件下实现,就是因为对立面之间本来就有内在的有机的联系,存在着由此达彼的桥梁,包含着互相转化的趋势。

垄断与反垄断作为对立的矛盾双方,同样具有互相依存和转化的现实和趋势。垄断必然引发反垄断在理解上不存在障碍,那反垄断是否也会导致更大的垄断呢?把事物的发展放在一个更长的周期里,这不是没有可能。事实上,打压反垄断企业和给予成长中的企业一定的政策支持,使得双方的发展在缩小差距中更趋平衡,这是各国反垄断经常使用的手段和工具。20多年前,针对微软的反垄断制裁为当时还处于成长初期的谷歌等企业创造了良好的生存空间。而在20多年后的今天,美国司法部在针对谷歌垄断的诉状中所声明的“排他性协议”等内容,也正是美国反垄断监管机构在20多年前指责微软在做的事情。

当代经济学大师熊彼特(Schumpeter)认为,适当的垄断能够保证足够利润,而一定的利润是企业能够保证对技术投入的必要因素。垄断本身是一把把双刃剑,虽然有不利的一面,但可控范围内一定程度的垄断,对于经济和民生并不完全是坏事。在崇尚自由竞争的美国,反垄断法的核心不是反垄断地位,而是反对对自由竞争造成干扰和伤害的不正当竞争行为。正是以此为出发点,反垄断与垄断资本主义的高度发达在美国以一种奇特的方式“并行不悖”甚至互相“成全”。

就像适度的垄断促进生产力发展一样,反垄断同样需要一个“适度”。牢牢把握好“适度”这个原则,让适度的垄断与适度的反垄断,在对立统一中成为经济社会发展的重要推动力,特别是确保作为第一生产力的科技的迅速发展和进步,从具体实践来看,这已经在美国反垄断中达成了某种不成文的一致性。

美国针对互联网巨头的反垄断,其核心就是科技的反垄断。不同于传统形式的经济垄断,科技巨头形成垄断的关键在于其掌握了规模庞大的用户和数据流量,对用户个人数据价值的挖掘和使用能创造可观的收益。同时,用户在长期使用科技公司提供的社交、商务、生活、教育等平台过程中逐渐养成对特定数字生态系统的深度依赖,又进一步固化了这种封闭垄断局面,进而扼杀了其他初创企业和小型企业参与竞争和发展的机会。缺乏竞争将导致市场活力和创新力下降,并带来就业、民生等各类问题,损害国家经济,削弱国际竞争力。

当众多科技巨头不再关注科技本身的进步,而“专心”于如何更好利用数据和流量垄断创造利润,美国的反垄断利剑被高高举起就是情理之中的事情,何时放下,如何放下,充满了垄断与反垄断的时代博弈。

五、结语

平台经济有利于提高全社会资源配置效率,推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进,有助于贯通国民经济循环各环节,也有利于提高国家治理的智能化、全域化、个性化、精细化水平。与此同时,平台经济是一个“高固定成本,低边际成本”的产业,天然地容易造成“赢家通吃”和份额垄断,我国出台平台经济反垄断法律法规适应经济发展要求,对保护消费者权益和中小科技企业利益,培育竞争文化和信念具有重要意义。在国际国内双循环发展战略的推行以及构建高标准的完善市场体制的深层次要求等背景下,把“强化反垄断和防止资本无序扩张”作为一种战略性的定位、转变和部署,形成战略性震慑和引导的同时,需要妥善处理反垄断与促进创新发展的关系;通过针对性举措战术性落地反垄断的“决心”,需要不断深化和提升对平台经济的竞争性和反竞争性的特点和规律的认识。建议建立针对性、体系化的治理规范,进行量身定做的系统性监管,引导平台经济规范健康持续发展,在服务人民对美好生活的向往中发挥更大作用。

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作为国家长治久安的掌舵人,日本政府似乎并不是“反垄断”的积极践行者。而是立足国家经济发展的不同阶段,不同程度地运用反垄断法进行经济调节,提高综合国力。

反垄断:政治经济两手抓两手硬 ——俄罗斯民营巨头治理研究

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平台经济反垄断是新发展阶段的新课题、新挑战,深刻考验着治理能力现代化。法治是平台经济反垄断的科学之治和大国之治。

零工经济劳动者的个别化开放性保障思考

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个别化开放性保障模式以行业为主体,能够设计出更有针对性的劳动保障权益路径,核心是实现多方主体协同共治。

因时而变 劳动基准护航新就业形态

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新就业形态劳动者的底线保障问题引发强烈的社会关注,新时代需要建立完善劳动基准,将新就业形态纳入调整范畴,发挥应有的强制性法律效力。

创设第三类劳动者的制度构想

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2亿灵活就业群体的生存状态日益牵动全国人民的心,补齐法律短板,结束零工经济劳动者因身份模糊而权益缺失的需求迫在眉睫,创设第三类劳动者身份制度是一条路径。

化解零工经济从业者身份定性困境的法律进路

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分而治之,兼顾公平与效率,突破化解零工经济从业者身份定性瓶颈,促进保护零工经济从业者权益与促进零工经济蓬勃发展平衡,彰显中国之治。

零工经济从业者法律身份定性之域外探索

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欧美等国在消除零工经济从业者身份的模糊性上进行的成功或失败的实践探索,可作为我们推动零工经济领域形成中国之治的有益参考。

零工经济从业者法律身份定性之司法实证考

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零工经济发展亟待解决法律关系立场分歧,在标准和适用上,回归劳动法保护弱者的宗旨和更为复杂多元的考量逐步走向司法裁判视野,从保守走向开明。

零工经济从业者法律身份定性的立法探索与政策演进

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当前,零工经济领域的立法探索、政策演进正不断深入触达从业者身份定性的内部矛盾,初步形成较为系统的矛盾解决方案,引领行业规范健康持续发展。

零工经济劳动者法律身份定性之困

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加强对新产业新业态劳动者权益保障的法律规范,已经被提上国家工作的重要议程,未来包含零工经济劳动者法律身份定性的众多法律规范必将越来越完善。

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中国的历史和中国共产党的历史都充分表明,“中国模式”是开放的,是不断吸取众长的,充满活力和生命力的,历史没有终结。

《民法典》闪耀的道德光辉

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《中华人民共和国民法典》确立“守法与公序良俗原则”的基本原则,更好将道德融入于法治实践,坚持了依法治国与以德治国相结合。

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为历史终结论祛魅: 治理效能视角看美国社会的自我调适

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我国商个人的法治现状与发展方向探索

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平台经济与反垄断

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美国渐进式医疗改革至今已经走过166年,如何处理好效率和公平的辩证关系,把握两者的对立统一,是执政能力和科学决策水平的体现。

功利主义与自由主义的得与失

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功利主义崇尚实际功效,自由主义奉行个人至上,两个主义作为人类生存两大算法,在集体利益与个人利益冲突的情境下不断发生衍化。

于“日用而不觉”处刷新思维 在“彰往而察来”中增进自信

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以关切社会现实的视角,从问题根源上改进思维方式,在现象和本质之间架起桥梁,在习以为常中开辟“柳暗花明又一村”的桃源世界。

以人性之善为舟楫 以理性思考为利器

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有人性而乏思考难以有效解决问题;有思考而乏人性,可能走上邪路甚至沦为高智商犯罪;惟有人性和理性思考并重,才可能德才兼备。