中国反垄断法律体系的演化之路 ——“以人民为中心”的法治思想形成历程

2021年9月15日

反垄断、反不正当竞争，是完善我国社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。但随着经济社会的快速发展，2008年实施的《反垄断法》部分条款已不能完全适应平台经济发展的现实需求。针对新发展阶段的经济形势新变化，2020年12月16日举行的中央经济工作会议指出，要强化反垄断和防止资本无序扩张。2021年5月27日，国务院办公厅发布了《国务院2021年度立法工作计划》，将《反垄断法修正草案》（以下简称《草案》）等法律法规提请全国人大常委会审议。在修法的关键节点，回顾我国反垄断法律体系的历史沿革就显得十分必要，只有弄清楚我国反垄断法律体系经历了怎样的发展历程，才能更好地判断未来它将走向何方，才能真正明白作为市场主体如何更好践行“以人民为中心”的法治理念，合法合规开展商业活动。

反垄断法律体系对于维护市场经济秩序具有举足轻重的作用，无论是域外经验或是国内实践都印证了这一点。反垄断法律体系的发展也与国家经济体制的转变息息相关，相辅相成。党的十八大作出了全面深化经济体制改革和加快完善社会主义市场经济体制的战略部署，我国新一轮经济体制改革启动，为竞争的生成和反垄断法律体系的构建提供了现实可能性。反垄断法律体系在我国经历了从无到有、从立法到实施的诞生与成长历程，“以人民为中心”的法治理念贯穿始终。

一、孕育期（1993年之前），反垄断法律体系概念处于隐性状态

1993年之前，我国经济体制改革仍处于由计划经济向有计划的商品经济再向市场经济转型的雏形时期，市场在资源配置中尚未取得基础性地位，竞争也非经济运行的核心驱动力。经济治理仍倚重于行政手段，行政垄断是彼时经济生活的主旋律，政府治理“有形之手”调控经济生活中的方方面面，最大限度保证国家经济发展和人民生活需要，强调管理、规制。此时“以人民为中心”的法治理念虽然还没有正式形成，但行政垄断对于人民利益的看重，无形中却对此进行了生动的实践。

这段时间基本沿袭着计划经济的制度和机制，旨在规制市场竞争的反垄断法律体系没有适用的现实经济土壤，相对于中国社会来说是一个陌生的事物。反垄断法律体系在法学理论界没有被作为一个独立课题开展研究，相关法学研究内容主要侧重于诸如竞争、不正当竞争和垄断等概念性界定，笼统地强调市场竞争法律调整的重要性。严格来说，这一时期不存在反垄断法律体系的独立性概念。

二、萌芽期（1993年-2000年），反垄断法律体系概念独立化

1993年是我国市场经济体制变革的关键时点，《反不正当竞争法》的颁布、“市场经济”入宪以及《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》出台等影响国家经济社会发展的系列重大事件，不仅引起了经济改革的热潮，更引发了“市场经济是法治经济”“市场经济是竞争经济”等理论讨论。社会主义市场经济体制的确立所带来的改变绝不仅仅限于经济领域，中国社会的各个方面都因此发生了巨大的变化，法治领域因之而发生的变化尤为明显。市场经济体制前提下，如何保证人民的合法利益在激烈市场竞争中不被侵犯，成为了法学界讨论的重点问题。

然而，由于法律配套存在一定的滞后性，经济体制的变革并未对反垄断法的进程产生显著效应，反垄断法律体系的相关论题被内嵌于其上位法经济法之中，并作为经济法之重要组成部分而得以提及，客观上唤醒了社会各界对反垄断法律体系的关注。这一时期处于明显的经济体制转型之中，法律本身构建的必要性尚处于争论之中，反垄断法律体系研究内容主要集中在反垄断立法之目标追求、框架设计、功能定性、调整范畴等基础性问题，另外还会涉及诸如企业合并、公用企业垄断、适用除外、域外适用等制度性问题，客观上证明了后续反垄断立法工作的必要性。

三、成长期（2001年-2007年），反垄断立法前置研究蓬勃发展

2001年中国加入世界贸易组织（WTO），面临着深化市场经济体制改革的制度承诺和客观诉求；2003年通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》则进一步要求“深化经济体制改革”“完善市场体系，规范市场秩序”“加快建设全国统一市场”。当市场经济体制确立后，经济法治所需的相关制度规范就显得必要而紧迫了，尤其是内生需求和外部压力的结合更能催生制度规范及其相关机制的生成。通过法治培育和改善市场机制尤其是竞争运行环境，成为经济治理的首要环节，因而反垄断立法再次被推上国家经济生活的风口之上。

法学界此时的研究主要着力于满足反垄断立法及其规范构建的需要，研究论题比较宽泛：从宏观层面来说，囊括了立法框架、价值重构、实施机制、知识产权规制等方面内容；从立法规范设计层面来说，则不仅就垄断协议、滥用市场支配地位和企业合并等反垄断法传统三大行为制度展开比较分析，还就中国经济体制转型中行政垄断规制及其规范构造予以创造性的关注。此时，《反垄断法》问世所需要的经济运行基础和法学理论研究相对来说已经非常完善了。

四、探索期（2008年-2018年），反垄断执法的落地

无论是哪国的反垄断法律体系，从立法到成熟的执法，都要经历一个逐步深入的探索期，我国的反垄断法律体系也不例外，从2008年立法生效后的十年，《反垄断法》由虚拟的法律文本，真切地变为实际的执法依据。

我国《反垄断法》刚施行的前两年并无执法案例，直到2010年3月18日，商务部依据《反垄断法》的规定，正式宣布禁止可口可乐与汇源果汁的并购，这个案件成为了《反垄断法》实施以来首个未获通过的经营者集中案例。随后，2013年1月4日，国家发改委价格监督检查与反垄断局宣布，韩国三星等六家大型面板生产商，因在中国大陆垄断液晶面板价格，对其处以罚款3.53亿元人民币的经济制裁，该案调查历时六年，是我国首次向境外企业开出反垄断罚单。

这段时间的执法实践，注重市场垄断行为对于民生不利影响的纠偏，是对“以人民为中心”的法治理念的主动探索，体现了对于人民利益的关注。此后，《反垄断法》的执法度过了最初的摸索阶段，在积累了一些经验后，开始逐步完善反垄断法律体系。

五、成熟期（2018年至今），反垄断法律体系不断完善

2018年3月21日，国务院机构改革，依据《国务院机构改革方案》，将国家发展改革委、商务部、原工商总局的反垄断职能统一整合到市场监管总局，实现反垄断统一执法，监管体制随之变得更加具有适应性。从全球发达国家和新兴发展中国家的经验看，反垄断统一执法有利于保证反垄断实施机构的独立性、专业性、权威性。

反垄断实施机构部门调整后的最迫切工作，是重新审视现行法律体系和现实执法需要之间的匹配度。面对经济的不断发展，反垄断法律体系也在不断地进行自我完善。国家层面，《关于汽车业的反垄断指南》《关于知识产权领域的反垄断指南》《关于原料药领域的反垄断指南》《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》等特定行业指南，《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》《经营者反垄断合规指南》《垄断案件经营者承诺指南》《经营者集中审查暂行规定》等特定行为指南陆续发布或征求意见，对反垄断领域的合规和执法都提出了更为具体明确的要求。地方层面，浙江、上海、山东、江西、河南、河北、湖北等省市相继编制了各地方的反垄断合规指引，反垄断地方性规范的纷纷落地，使得反垄断法律体系执法范围持续下探，《反垄断法》更加具有可操作性，更加具有法律威慑力。总的来看，无论是国家层面还是地方层面，对反垄断立法的重视程度都有极大提升，反垄断立法数量越来越多，立法层级越来越高，立法内容也越来越精细化、行业化，这些都揭示出我国反垄断立法与执法进入了一个迅速发展的黄金时期。

法治理念方面，以2021年8月30日中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》为标志性事件，“强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。要从构建新发展格局、推动高质量发展、促进共同富裕的战略高度出发，促进形成公平竞争的市场环境，为各类市场主体特别是中小企业创造广阔的发展空间，更好保护消费者权益”的表述，表明“以人民为中心”的法治理念在反垄断领域正式被确立为指导思想，促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争将是我国未来市场主体的重要使命。

六、《反垄断法》修订草案的互联网要素

党的十九届四中全会指出，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献，按贡献决定报酬的机制，首次增列了“数据”作为生产要素。“数字经济、平台经济和大数据战略”成为重大命题。聚合了各类交易主体和交易行为的数字经济平台正在成为新型法律主体，其利用大数据、人工智能、区块链等技术，打破时空限制，链接各类主体，提供各种综合性服务，既是市场参与者又是市场提供者，特别是作为平台经营者拥有的规则制定权有一定的公共属性，容易引发外界对其利用市场优势地位开展商业活动的猜测。为了维护公平稳定的市场竞争环境，《反垄断法》的介入规制具有现实迫切性。

2020年1月2日，市场监管总局发布的《草案》中，首次增加了互联网领域的反垄断相关条款。将大型互联网平台纳入规制范围，并强调在认定互联网领域经营者具有市场支配地位时，要考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素，抓住了当下互联网企业最核心的商业模式和盈利模式，有很强的针对性。同时，前文所提到的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》等特定行业指南以及《经营者集中审查暂行规定》等特定行为指南，也细化了相关反垄断法律制度，对互联网等新产业新业态反垄断法律适用问题作出了有针对性的规定。

例如，《草案》大幅提高了行政罚款。经营者违法滥用市场支配地位的，即使上一年度没有销售额或者尚未实施所达成的垄断协议，也可处5,000万元以下罚款，这是现行《反垄断法》规定的100倍。又如，行业协会违法组织经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可处500万元以下的罚款，这是现行《反垄断法》规定的10倍。这其中，充分体现了对于互联网等新产业新业态的针对性反垄断监管新范式。

七、结语

8月17日，习近平总书记主持召开的中央财经委员会第十次会议指出：“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。”通过修订和完善《反垄断法》，我国反垄断工作的主脉络和大方向变得更加清晰明确。我国改革开放以来建立与完善社会化市场经济体制的历史，就是一部鼓励竞争、打破垄断的历史。反垄断法律体系在市场竞争中只对违法违规商业行为进行规制，市场中的胜负，完全交由市场选择，只有真正秉持以人民为中心发展理念的市场主体，才能让消费者用脚投票，用实际行动做出选择。

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