探索新发展格局下适配零工经济的顶层设计

2021年1月6日

2020年以来，以数字化和智能化为依托的共享经济，为社会经济带来充沛发展动能、催生了更多灵活就业机会，成为做好“六稳”“六保”工作的重要着力点。借助互联网平台最大程度实现供需匹配，大量劳动者以灵活就业形式提供多元化社会服务，工作时间、地点、方式灵活，零工经济蓬勃发展。

2020年中央经济工作会议指出，适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，必须加强党的全面领导，善于用政治眼光观察和分析经济社会问题。从马克思主义政治经济学生产力与生产关系的视角看，作为新一代信息技术发展的产物，零工经济是契合当代先进生产力发展的生产关系。深刻认识零工经济这种生产关系的属性，认真剖析随之而生的法律、政策和组织等一系列上层建筑领域的调整需要，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，提升国民经济体系整体效能尤为重要。

零工经济成为新发展格局中重要生产关系

2020年5月28日，李克强总理在十三届全国人大三次会议闭幕后出席记者会并答中外记者提问时介绍：“现在新业态蓬勃发展，大概有1亿人就业，我们的零工经济也有2亿人就业。不仅要采取更多扶持政策，而且要采取措施打破那些不合理的条条框框，让更多新就业岗位成长起来。”国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享经济发展报告（2020）》显示，尽管受到国际国内宏观经济下行压力加大等多种不利因素影响，2019年共享经济市场交易额仍接近3.3万亿元，参与者人数约8亿人，其中提供服务者人数约7,800万人，绝大多数提供服务者属于灵活就业人员（即零工）。“第三次工业革命的信息化，一次次颠覆性的科技革新，带来社会生产力的大解放和生活水平的大跃升，从根本上改变了人类历史的发展轨迹。”上述数据表明，科技革新催生的零工经济已经成为提高资源配置效率、促进社会经济蓬勃发展的重要生产关系。

社会生产力决定生产关系，零工经济的发展壮大是生产力发展的成果。社会生产力发展进入新阶段，过去需依赖企业、公司才能完成的生产劳动行为，现在可以由单一劳动者独立完成，比如自由设计师可以接单、完成和交付以往以广告公司为载体才能实现的全流程工作。生产关系反作用于生产力，零工经济成为最适应基本民生领域的生产关系，提供基础保障，从而解放出更多的社会生产力，可以投入更加适用长期劳动关系的、需要持续投入积累的、需要大型固定组织方式的高科技产业领域，如人工智能、量子信息等高端产业。

在全社会推行“产业+互联网”的大背景下，零工经济呈现供需两旺的态势。云账户服务的全国6,400多家平台企业和4,900多万名劳动者广泛分布于视频创作、远程医疗、本地生活等15个行业、60多个细分领域、26个职业类型中。新冠肺炎疫情加速了零工经济的发展，疫情发生以来，零工经济韧性充足、动能充沛，线上新业态逆势增长、新模式不断呈现、基本面总体平稳，对整体经济的支撑作用愈发凸显。外卖小哥、网约车司机、视频创作者等劳动者为人们提供基础生活保障、满足“最后一公里”需求、服务着群众的物质和精神生活。疫情培养了人们线上线下相结合，并逐渐倾向线上化的生活及消费习惯。

零工经济呈现出由体力型劳动向智力和技能型劳动发展升级的趋势。最初兴起的共享出行、外卖配送等多属于体力型劳动，现在，零工经济已延展至知识分享、创意视频、软件开发等经济生活中表现活跃的诸多领域。随着生产关系对生产力促进效果愈发明显，零工经济获得了更大范围供需双方的信任，能够向需要更高生产成本和机会成本的领域拓展，进而更好地满足人民对美好生活的向往。

零工经济极大提升匹配效率，助力劳动者连续接单增加收入。通过互联网大数据和先进算法撮合，零工经济匹配资源和供需，解决了“有活儿干”的问题，显著降低劳动力闲置率。从本质来看，零工经济不直接改变单位时间创造的价值，创造价值的依然是劳动本身。投身零工经济的劳动者不再受制于必须事先建立长期固定的劳动关系，通过智能化供需匹配压缩闲置时间以持续接单干活，劳动安排更加灵活。可劳动时间的增加是劳动者收入增加的主要原因。

零工经济给予劳动者平等公平就业机会和正向反馈激励。零工经济“按件计费，多劳多得，质优价高”，体现了生产关系的公平性。劳动者平等接入网状分布的互联网，成为地位相对平等的“节点”，最大程度地打破了经济活动中的信息不对称和产业链由低到高固有分布的壁垒。零工经济激励规则公平，评价反馈机制透明，服务质效关系明确，吸引了更多劳动者尤其是相对贫困地区劳动者进入该领域。在云账户服务的劳动者中，就有1,097.9万人来自曾经的国家级贫困县，218.2万人曾是建档立卡贫困户。相当于云账户每服务100个人，约有23个人来自于曾经国家级贫困县，5个人曾经是建档立卡贫困户。可见，零工经济有利于激发内生动力和奋斗之“志”，已成为促进重点群体多渠道就业的重要抓手。

推动兼顾适配性和有效性的顶层制度改革

经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。零工经济成为影响数亿人美好生活的重要生产关系，适应国内国际双循环市场需要，对生产力促进作用明显，发展速度不断加快。在当前构建新发展格局的历程中，零工经济对尚未纳入这种生产关系变化的法律、政策和组织等上层建筑领域直接反应出调整的需要，这是当前零工经济面临诸多“成长烦恼”的实质。

零工经济是涉及国计民生的重要生产关系，需要比照当前以及过往对主要生产关系进行服务和监管的经验和做法，加快探寻现代化治理方式。当前，我国的基本劳动者保障制度建立在固定的劳动关系基础上，主要适应的是由农业社会进入工业社会后，以工厂和企业为主要劳动场景的社会生产关系。不断调整上层建筑，以适应经济基础发展需要，是实现政府治理体系和治理能力现代化的目标。

从实践来看，零工经济在劳动者身份认定、行业监管和社会治理、劳动者基本权益保障3个方面存在较为突出的问题。推动兼顾适配性和有效性的顶层制度改革，将有效促进零工经济的持续健康发展，从而确保“六稳”“六保”落实落地。

首先，零工经济劳动者身份认定问题，涉及行业发展底层逻辑。现行劳动保障和社会治理体系建立在固定的劳动关系基础上，从事零工经济的劳动者的身份认定是本质问题。我国现阶段对劳动关系的认定标准主要参照原劳动和社会保障部2005年下发的《劳动和社会保障部关于确认劳动关系有关事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）的相关规定，以“从属性”为主要判定因素，特别强调劳动者和用人单位之间的“人格从属性”“组织从属性”和“经济从属性”。从属性理念应用于判定固定的劳动关系较为适用，而在应对零工经济的灵活用工时，则内涵边界较为模糊，司法上自由裁量余地较大。在现实纠纷案件中，绝大部分零工经济平台认为与劳动者之间不存在劳动关系，法院在大部分判例中予以支持，亦有少数法院认定存在劳动关系。

其次，零工经济监管和社会治理问题，事关国家税收收入和社保收入基础的稳固。零工经济发展存在法律盲区，部分市场主体或受利益驱使、或因经济压力，以降低用工成本为唯一目的，假借让劳动者“规范纳税”之名，行让用人单位少缴漏缴税款之实，诱导劳动者、用人单位不合理避税。主要模式和特征是：通过掩盖经济活动实质，将企业长期员工、股东等人包装成个体经营者、注册为个体工商户，将劳动关系转变为合作关系，将原适用较高税率的“工资、薪资所得”“劳务报酬所得”“利息、股息、红利所得”等转变为经营所得。从根本上看，这些无序商业行为，违反零工经济生产经营活动的业务真实性原则，扰乱零工经济市场秩序，直接侵蚀国家税收收入和社保收入基础。

最后，零工经济劳动者基本权益保障问题，影响基本民生保障。劳动的自由权属性指出劳动者权利能力和行为能力平等，不管是什么劳动关系，都要解决兜底保障问题。劳动者在获得劳动保障上有平等法律地位，从实践看，受制于身份认定，从事零工经济的劳动者付出劳动，普及社会保险（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险）存在现实困难。零工经济劳动者零星分散在全国各地，零工经济领域的市场主体只能在本地缴纳保费。从客观条件看，在目前社保省级统筹的制度框架内，收入不稳定、受教育水平普遍较低的零工经济劳动者社保费缴纳比例较高，缴费后在跨省转移等环节不够便捷；从主观意愿看，零工经济劳动者面对经济压力等多方面考虑，可能不急于或者不愿意为若干年后的养老、失业等情况“买单”，社会制度决策为民生兜底成为社会主义制度下的必然选择。

在厘清权利与责任中实现效率和公平统一

我国从实际出发，确立了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。实践证明，这一制度安排有利于调动各方面积极性，实现效率和公平有机统一。目前我国的收入分配中还存在一些问题，比如，收入差距较大、劳动报酬特别是一线劳动者的劳动报酬在初次分配中的比重较低。习近平总书记在《不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界》中强调：“我们要高度重视，努力推动居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，不断健全体制机制和具体政策，调整国民收入分配格局。”零工经济极大提升供需匹配效率、降低劳动力闲置率，成为上亿劳动者赖以就业、满足数亿人美好生活需求的重要生产关系，在初次分配中发挥着越来越大的作用。

生产关系是否适应经济社会发展，主要看是否促进生产力发展。固定的生产关系和不固定的生产关系都是生产关系；零工经济和“长工经济”，只要促进生产力发展，就是好的生产关系。规范和治理零工经济发展中面临的各种问题、促进这种重要生产关系的健康有序发展，需要政府、企业等市场参与各方厘清权利与责任边界，把握好用公平促进效率、用效率促进公平的良性互动，明确制度性安排，发挥各方积极性，实现经济效益和社会效益双赢。

从政府层面来说，需要针对零工经济这种不固定的生产关系继续完善治理体系、提升治理能力，根据经济社会发展实践，补齐《劳动法》和《社会保险法》等法律法规方面的短板，通过法律法规明确零工经济产业增值链各方在民生兜底保障方面的责任。从实践中看，在零工经济下，市场主体仍应履行涉及劳动者兜底保障性质的保费缴纳主体责任。我们辩证地看待事物发展，更多责任也就意味着更大话语权。同时，资本的逐利性没有变，成本的增加最终会逐级传导到消费者，算好经济账，交给市场按照经济规律来解决。

法律、政策和组织等上层建筑领域的制度优化，可以考虑三个基本原则：高效性原则、公平性原则、需求性原则。零工经济成为新发展格局中的重要生产关系，影响上亿劳动者和他们背后家庭的美好生活。制度顶层设计出发点须确保有利于行业持续健康发展，有利于这种生产关系中的劳动者稳定就业、获得收入，有利于满足数亿人的美好生活需求。对零工经济这种生产关系中劳动者的法律身份进行确定，税收和监管政策如何优化，社保兜底政策怎么设计，党组织、工会、共青团、妇联等组织按照何种方式建立与运转，都需要统筹效率与公平，通盘考虑、相应构建。

从企业层面来说，零工经济产业链上下游各类市场主体，应主动承担各方责任，规范经济行为，科学合理界定不同主体在劳动权益保障（社会保险、劳动时长、报酬标准、计酬规则）、依法纳税、合规经营等方面的权利和义务。严守“业务真实、风险可控”底线，拒绝一切风险业务，参透立法精神，透过法条内容领会本质意图，从法理底层思考，做法律推崇的业务，立己正人，看全局、看长远，拥抱监管，推动及时补齐法律短板。同时，辩证看待政府对零工经济的监管，服务就是监管，监管就是服务。政府部门对行业的服务本身，就体现在监管过程中，而监管本就是对这种重要生产关系的认可。以社会保险缴纳为例，各方主动落实好民生兜底责任，产业链上直接创造价值的劳动者获得基本权益保障，意味着法律身份得到认可，就业质量提升，才能够让更多的劳动者分享社会发展的红利，才符合共同富裕远景目标的“既要做大蛋糕，也要分好蛋糕”的要求。

结语

2020年9月1日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上强调：“当前形势下，构建新发展格局面临不少新情况新问题，要善于运用改革思维和改革办法，统筹考虑短期应对和中长期发展，既要在战略上布好局，也要在关键处落好子。要加快推进有利于提高资源配置效率的改革，有利于提高发展质量和效益的改革，有利于调动各方面积极性的改革，聚焦重点问题，加强改革举措的系统集成、协同高效，打通淤点堵点，激发整体效应。”

零工经济成为新发展格局中的重要生产关系并持续促进生产力的发展，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥新型举国体制优势，有赖于“有效市场”和“有为政府”更好结合，依靠党和政府的科学决策、统筹安排和战略布局。云账户坚定在党和政府领导下，和社会各界一起探索，继续为零工经济健康发展做好自己的事，孜孜不倦，久久为功。

2021年1月6日更新

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