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云账户关于《数字经济背景下落实税收法定原则的价值、难点与对策》的学习思考

2022年7月28日

随着数字经济快速发展,构建于传统经济基础上的现行税制难以满足数字经济背景下的治税需求。近期,国家税务总局主管的中国税务学会会刊《税务研究》2022年第4期发表文章《数字经济背景下落实税收法定原则的价值、难点与对策》。文章基于相对滞后的税制和快速扩张的数字经济税收治理需求间的矛盾,提出税收法定原则是税收法治的前提,是缓释前述矛盾的基础,有助于促进数字经济发展。文章指出应在规范行政裁量权的同时,推动“由点到面”的局部立法,并调整税权分配,优化税权配置并革新立法技术,以满足数字经济背景下的治税需求。云账户认真学习思考,充分发挥自身经营实践经验,积极助力数字经济法治环境建设,为数字经济规范健康持续发展贡献力量。

一、数字经济背景下我国治税工作现状

文章通过分析国家税制改革现状和数字经济快速发展的现实提出:“数字经济规模持续扩张和税收法定工作滞后,客观上加剧了相对安定的税法和数字经济税收治理间的矛盾”。目前,现行税制体系难以全面覆盖数字经济,在适用税制方面存在部分灰色地带,形成了税收治理的空白区域,容易导致新的税收流失和分配差距。首先,数字经济背景下的交易具有网络化、虚拟化、远程化和高渗透性等特点,难以准确界定纳税主体。其次,数字经济模糊了生产者和消费者之间的界限,税源更加复杂,现行税收法律制度难以对其进行有效的管控。再次,数字经济活动依托于数字载体,价值创造方式多样,导致我们在经济活动中创造的价值存在较大的不确定性和模糊性,进而使得税基规模也具有不确定性。

数字经济背景下平台企业与灵活就业人员的就业关系呈现出多样性的特点,现行税收制度难以对各类性质的纳税主体明确作出关于征税对象、税基、征收方式等方面的细分。灵活就业人员的税法遵从度普遍较低,利用有限的征收方式很难对其进行有效课税。一方面,部分灵活就业人员缺乏纳税意识,并不完全了解自己的纳税义务,或者不愿履行纳税义务;另一方面,部分灵活就业人员不熟悉纳税申报流程,自行依法合规纳税难以实现。

二、落实税收法定原则对数字经济的促进作用

一方面,税收法定化有助于规范行政裁量。税收法定原则需要有良好的程序设计,要求对各个税种征收的法定程序加以明确,并要求征税机关及其工作人员在征税的过程中必须依法收税,并按照税收实体法律的规定来行使自己的职权。这样可以使税收征管行为得以程序化,为之提供法律依据,做到依法治税,提高工作合法性。近年来,在我国财税领域,一些地方基于地方行政裁量权制定了一些针对落户企业的优惠政策,相对于缺乏政策支持的地区形成比较优势,导致整体市场竞争不平等、不充分。如果针对一些敏感税收领域,出台全国统一具有普遍约束力的法律法规,或对行政裁量进行严格的规范,就能够强化税收政策执行上的统一性和税法适用上的一致性,推动全国统一大市场建设。

另一方面,税收法定化有利于缓解数字经济形成的分配矛盾。数字经济改变了生产要素和交易价值链的空间布局,灵活就业人员零星分散在全国各地,其实际劳动发生地、平台企业所在地、客户所在地很可能不一致,基于当前属地划分的管辖现状,传统税收属地原则难以适用。深化税收收入分配改革,离不开一个科学完善的税收法律体系。在我国法治化建设的历史进程中,必须以法治方式处理好税务机关与纳税人、立法与行政、中央与地方以及地方之间等多维度的复杂关系,而税收收益权的分配同时涉及到这些方面。通过法定的方式能够有效解决税收收入归属的争议,高位阶的法律更容易科学界定各方关系,更具法律约束力和强制力,对促进税收收入分配公平的作用最为明显和直接,使得税收收益权的划分更具公平性,更能有效地刺激地区数字经济发展。

三、数字经济背景下落实税收法定原则的困难

(一)数字经济对行政裁量权的依赖。文章指出,落实税收法定原则,需要通过扩充立法来填补税法漏洞,能够对税务机关的行政裁量权进行有效控制。有效的税收制度需要与数字经济运行特征相匹配,但数字经济的发展速度已大幅超越了税法调整的速度,现行税制不仅难以有效规制数字经济已经创设的税制要素和交易形式,扩充立法在短期内也很难填补随时可能形成的税法漏洞。例如,数字经济背景下灵活就业服务的商业模式和组织结构不断地发生变化,相关主体的权利义务缺少规范性的规定,这便增加了税收治理的难度。平台从业者与平台经营者的就业关系模糊,难以确定相应的税收征收方式和政策适用,大部分地区的税收制度在这一领域仍处于空白。虽然一些省份已出台相关政策,但征收方式却各有侧重,并未在全国范围内形成统一标准。因此,在这样的现实之下数字经济课税只能更加依赖行政裁量,严重影响地方行政法规的合理性以及地方税务机关行使自身职权的合法性。进一步拉大地区间的税收政策差异,加剧数字经济发展的不平衡,不利于我国数字经济健康发展。

(二)数字经济时代进行税权分配的难点主要集中在税收立法权和税收收益权的分配。就税收立法权而言,传统的税收立法权集中于全国人大,立法程序十分严谨,立法周期较长,需要一定时间成本,难以迅速填补税收治理领域的法律空白。地方立法效率较高,但适用的地域范围有限,基层税务部门受地域管辖权限制难以把控数字经济企业规模庞大的跨区域经营状况。就税收收入划分而言,数字经济背景下经济活动发生地与价值创造地相分离,导致税收属地原则难以适用,加上税基的不确定性和利润的跨区域转移,加大了税收溯源的难度,不利于税收收入的合理划分。

四、数字经济背景下落实税收法定原则的制度出路

(一)立法规范行政裁量权,使税务机关依法使用行政裁量权,使治税工作有法可依

文章指出,一方面可考虑充分利用现行规则,并据此推出数字经济课税的一般标准;另一方面可通过部门规章或行业标准的形式制定数字经济课税标准,使数字经济税收立法在广义上完成从无到有的过程。政府机关可以联合相关企业、高校在数字经济税收治理领域开展学术合作,充分发挥政府机关的监督指导作用,企业的资金、行业实践和信息优势、高校的学术优势,实现优势互补,提升产学研成果转化。进而强化立法的理论依据,利用学术成果助力完善立法,填补相关法律空白,为税务机关的稽征工作提供基础指引,合理限制行政裁量权,降低行政裁量的随意性。

(二)运用试点的方式,以局部试点促进全局立法,从标准体系迈向法治体系

数字经济背景下立法活动的影响十分广泛,“以点带面”是一种相对成熟稳妥的立法模式,面临的风险较低,立法成本也相对较低。地方性法律法规贴合当地数字经济发展的实际情况,能够提升立法质量,避免出现“水土不服”的情况。有助于准确界定纳税主体,开拓税源,稳定税基,实现精准课税。数字化程度较高的行业和数字经济较为发达的地区大多拥有较为丰富的实践经验,也具备改革税制所需的政治、经济、技术等条件。在这些行业和地区率先推行“数字税法”试点,能够获得较高的试行价值,对日后的全局立法也会起到极大地推动作用。

同时,也要促进行业标准体系的完善。标准体系建设先行于法律法规完善,数字经济背景下新产业新业态发展迅速,标准规范成为其合规发展的重要准绳,是数字经济新业态健康持续发展的重要保障。对于立法条件暂不成熟而实践又迫切需要的,可以考虑允许行业标准先行先试。行业标准虽不具有强制效力,但能够为监管部门指明未来的行业发展方向和监管方向,也为地方立法提供了参考素材,积累了实践经验,进而推进地方法治环境建设和法治体系建设。

(三)优化税权配置,革新立法技术

优化税权配置,要充分发挥税收调节作用,为资源配置和高质量发展提供支持,兼顾公平与效率。数字经济服务于全国整体市场,具有地区聚集效应,营商环境良好,数字经济发达的大城市容易聚集相关产业。文章提出地方赋权的级次宜以省级或较大的市级为主,有利于集中立法权,能够有效避免引发各地争夺税源的行为,进而干扰企业正常的生产经营决策。

调整立法技术,要结合数字经济发展方向和特点,推进税收征管数字化转型,强化税收征管的技术驱动,真正实现“以数治税”。要将平台企业纳入到税收监管的范围中来,强化平台企业监督职能和税收代征代管职能,提高征管效率,降低纳税遵从成本。同时进一步完善平台企业与政府机关的信息共享机制,将大数据、区块链等现代信息技术应用于税收征管,搭建监管部门参与、产业链各方共建共治的区块链全链路管理平台。强化税务机关的涉税信息获取权,以及数字平台向税务机关传递用户经营和涉税信息的责任,确保税务机关能够及时、准确、全面地获取用户在数字平台的涉税信息,并有效利用平台企业提升税务机关的税收征管能力。


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