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应对劳动力市场灵活化的亚洲经验

2021年2月3日

劳动力市场灵活化变革是指“通过降低各种刚性(包括雇佣和解雇成本)来使劳动力市场更迅速地向其均衡位置移动”。第三次工业革命之后,随着经济全球化发展,技术和资本等生产要素不断向亚洲转移,亚洲国家和地区劳动力市场持续激活,带动了劳动管制灵活化。零工经济、灵活就业的发展对政府管理、社会治理不断提出新要求,日本、韩国、新加坡等从法律、政策、法规等方面,不断协调雇主和劳动者之间的关系,变革调整低兜底保障和高兜底保障的关系,持续完善灵活用工市场机制,提升劳动力资源配置效率,以期匹配劳动力市场灵活化的发展趋势和经济社会发展的实际需求。

日本:放松劳动管制,灵活用工规模不断扩大

经济领先的日本为大陆法系代表国家,以往以“终身雇佣”区别于欧美国家,其劳动体系在经历了多轮经济危机冲击后,逐步向灵活化转变,灵活用工模式得到快速发展,劳动变革方案一直为亚洲国家和地区所借鉴模仿。

二战后,日本建立起来的雇佣体制很有特色,即高度稳定性。“终身雇佣制”保证了雇佣稳定,加强员工对企业的归属感,有利于社会稳定,充分保障了劳动者权益,但也增加了雇主负担,导致一些企业难以为继。同时,终身雇佣制缺乏灵活性、维持成本高。有研究者指出,当经济增长速度达不到10%以上时,“终身雇佣制”就难以维系且必须改变。

面对国际经济环境剧变及日本国内整体的雇佣政策多元化趋势,日本劳动法随之发生重大变革,日益重视对非典型劳动关系的规范,逐渐消除非典型劳动关系的法律适用障碍。其中,1985年制定《劳动者派遣法》打破了“禁止劳动者供给”的范式,允许一定范围内的劳务派遣,如电脑程序业、保洁业等。此后伴随政策逐步放宽,派遣劳动适用工种从16种逐渐扩充到26种。截至2002年末,日本在确保就业、积极推进雇佣形态多样化等方面,政、劳、资三方达成共识,基本宣告日本战后终身雇佣体系走向终结。在转向的进程中,日本劳动法呈现管制逐步缓和趋势。

2012年,日本再次针对劳务派遣进行法律修订,规定了劳务派遣工向无固定期限转化的问题,并要求提供对应转化的教育培训和推进措施。与受到法律逐步支持的派遣模式不同,劳动灵活化的新走向是契约劳动,是指基于委托、承包合同,遵从用人单位的指示提供的服务。如司机使用自己拥有的卡车从事货物运输,或推销员接受委托从事推销等自由形式就属于此范畴。日本的家内劳动者(如长期居家固定接单的网约工)虽然不属于劳动者范畴,但可以享受最低工资、安全卫生等权益。由此可见,从日本劳动立法和司法实践方面来看,对网约工逐渐侧重于关注劳动权益保障。

日本采用对劳动放松管制的效果是明显的,目前从事各种非典型工作的劳动者数量已占到日本全部就业人口的30%。在日本放松劳动管制过程中,出现了顺应灵活化用工发展趋势的平台,如Recruit和Dip公司。Recruit随着日本《劳务派遣法》的不断完善,灵活用工业务规模不断扩大,逐渐成长为日本灵活用工市场龙头企业,先后开展旅游、餐饮、个护等业务,实现生活领域全覆盖,2019年收入折合人民币4,462亿元,是日本最大的生活服务平台。与此同时,据Dip 2017年年报显示,80%营收源于兼职业务,典型业务是以便利店和卡拉OK吧兼职的年轻日本人为目标对象,其2019年收入达766亿元。

劳动管制放松和灵活化提高了日本就业市场的机动性,劳动力市场的就业稳定性由个体劳动者的局部不稳定转化为全部劳动者的整体稳定,对国家度过经济不景气阶段起到了十分积极的作用,对劳动者而言增加了工作的机会和多样性。相比之下,“终身雇佣制”作为对劳动者的高兜底保障,加剧了雇主负担,反而不利于企业经营维持和经济社会发展。其中,雇主和劳动者、低兜底保障和高兜底保障分别作为矛盾的双方,既对立,又统一,互相依存,共处于一个统一体中,任何一方受到过大的挫伤,都不利于双方的持续稳固发展,不利于构建良性的劳动关系。而雇佣灵活化极大释放了劳动力市场的活力,反而减轻了雇主的负担,增加了劳动者工作机会的多样性,在解决就业问题方面效果显著。即使在经济非常不景气时期,日本的失业率最高也只有5%。各种形式的非典型雇佣,在不同时期为社会底层群体提供相对充足的就业机会和生活保障来源,也使企业保持了相对稳定的雇佣状态。

韩国:调整劳务派遣模式,应对就业压力

1997年亚洲金融危机对韩国经济的重创,推动了韩国劳动力市场的灵活性变革。1998年《保护派遣员工法案》合法化了“派遣员工”的地位,适配了劳动力市场的灵活性需求。该法案禁止公司在直接生产过程中雇佣派遣员工,但允许在32个特定业务中雇佣派遣员工,如电脑专业人员服务、旅游向导服务和安保服务等。

然而派遣员工跟正式职工相比,无论是薪资水平,还是福利待遇,都存在很大差距。派遣法案的出发点是为了保护派遣员工权益,但实操中,派遣员工成为备受企业欢迎的廉价劳动力。金融危机后,韩国临时工形式的工作岗位开始增多,这也使得韩国年轻人的就业状况雪上加霜,签约时间超过1年的青年就业者比重由2008年的6.4%降至2014年的3.1%。韩国每3名青年就业者中,就有1人以临时工式的不稳定方式开启职场生涯。2014年,能够不受合约时间限制的青年就业者达到242万人,占整体青年就业者的62.1%。

2017年,韩国对劳务派遣模式进行了修正。文在寅政府实施最严格的非正式工政策,通过追加预算,来创造更多的就业岗位。一是政府严格和强制要求减少非正式工的人数和比例,公共部门的非正式员工减少80%以上,民营单位减少30%以上,生命和安全部门不得使用非正式员工;二是改善劳动者待遇,如最低时薪标准逐步提高到1万韩元,1周内劳动时间缩短为不超过52小时等政策实施。经过调整变革,韩国境内人力资源服务公司的劳务派遣和外包业务基本消失。

韩国对劳务派遣的从严要求,等于填堵了非正式用工方式。韩国认为派遣模式存在低福利短板,既加剧了派遣员工的贫困,也对正常就业群体形成冲击。由此政府强令对非正式员工比例进行大幅削减,也将派遣制的实施空间空前压缩。根据韩国统计厅发布的信息显示,韩国政府虽然希望以追加修订预算的方式大幅增加就业岗位,但其实际效果并未达到预期,非正式工招录受限及最低时薪的大幅提升,反而导致了住宿餐饮等部分行业的就业人数缩减,文化程度较低及中老年劳动者等弱势劳动者就业难度增加,看似给予高兜底保障却令部分劳动者处于“失业”状态。也就是说,韩国政府未能顺利推进劳动力市场的灵活化变革,即便大规模追加修订预算,也很难从根本上解决就业难题。

台湾地区:劳动弹性化政策,应对经济衰退

台湾地区劳动弹性化政策源于1997年亚洲金融危机,加之1998年再次爆发本土性金融风暴,对台湾经济给予了重大打击。面对地区经济衰退和全球市场竞争白热化,台湾地区开始进行组织再造,当局以供给经济学派主张的“减少政府干预”精神,通过组织扁平化、人力精简、聘用临时工等改革路径,推动劳动弹性化政策逐步成型。

与台湾当局相对弹性的劳动放宽趋势对应的是,台湾地区社会对于法律定义派遣模式采取了反对态度。2001年、2004年及2013年,台湾当局相关部门三次公布《劳动派遣法(草案)》,均未能获得通过。台湾地区派遣劳动的兴起,是解除管制时代的产物,和日本有着相同脉络。使用派遣人力,薪资较正式劳工低了20%到40%,亦无需为他们支付劳保、奖金、资遣费或退休金等。许多行政部门和企业原先常态雇用劳力,都改以派遣人力来替代。

2018年,台湾当局再次修改《劳动基准法》,旨在保障员工权益的基础上给雇主一定的灵活自主权,采用更为弹性的方式安排生产经营活动,以适应生产的需要,尤其有利于淡旺季差别较大的行业。总体看,台湾地区在应对经济危机和岛内经济衰退境况下,参照了日本经验,通过立法对弹性劳动政策的外延不断放开,尽管派遣法案没有确立,但代表劳动灵活性的派遣制仍然在危机时得到了快速发展。

新加坡、香港特区:工时制度灵活,以教育和人才激活劳动力市场

新加坡和香港特区应用英美法系,区别于日本的大陆法系,两者相对中立的劳资关系较为相似。在应对劳资关系方面,与日本、韩国等地也有所不同,体现在:一是劳动法立场中立,只对雇员规定较少的福利;二是以教育和引进人才带动就业市场的发展繁荣。两地关于灵活雇佣领域的思路做法值得大陆法系国家吸收借鉴。

新加坡《雇佣法案》是管理就业事务的主要立法,雇员是指根据与雇主订立服务合同或根据服务合同开展工作的人。新加坡劳动法案保障所有的本地和外籍员工,包括临时雇员、合约雇员、日薪雇员或长期雇员。在劳动合同订立方面,新加坡标准类型的雇佣合同是一种经通知终止的“开放式”合同,雇佣合同不必是书面的,认可口头和书面的劳动合同形式,只要双方有服务约定,明确或隐含约定均可认定双方存在劳动关系。

与简单维护劳动者权益做法不同,新加坡注重教育的回报,其教育体制属于最发达水平的国家之一,在众多学科的国际评估榜上名列前茅。新加坡拥有大量由国家引领的、旨在持续发展劳动力技能的项目,以应对劳动力市场需求转变,企业因此能够获得受教育程度较高的劳动力。新加坡还拥有领先的人力资源服务机构HRnetGroup,2020财年上半年营收超10亿人民币,净利润超1.1亿元。其中灵活用工业务营收增长7.1%,达8.8亿元。相比之下新加坡受疫情影响在2020年第一季度及第二季度GDP同比收缩0.3%及13.2%。这体现了新加坡灵活用工业务部门,在疫情爆发时及时转换思维,通过支持必要服务行业相关的派遣服务,包括零售、消费品等,促进灵活用工行业免于疫情较大打击,保持健康发展。

总体看,新加坡劳动法立场中立,只对雇员规定较少福利。这在很大程度上减轻了雇主压力,对于雇主和劳动者这一矛盾的双方而言,有助于调和矛盾双方的劳动关系。新加坡劳动力市场极为灵活,企业不必负担更多成本,工时制度灵活性大,避免出现业务中断的风险。此外,新加坡没有广泛的工会联盟,劳动关系普遍温和,极少发生罢工行动。由此,使得新加坡劳动力市场为投资者带来的收益回报高、风险小,持续吸引全球投资。

在应对劳动力市场趋势灵活化方面,香港特区和新加坡有诸多相似之处。香港特区主要的劳工法例包括保障基本工作待遇的《雇佣条例》,劳工受《雇佣条例》保障须符合两个条件:一是劳工与聘用者之间的关系属于雇佣关系,但法例没有对雇佣关系作明确界定。根据法庭案例,考虑因素一般包括聘用者提供的各项服务条件和工作情况;二是符合《连续性契约》,法例规定雇员每星期工作18小时或以上,连续工作4星期,即属于《连续性契约》,可以享有各项《雇佣条例》规定的保障。

香港特区没有最低工资保障,只有支付工资及扣取工资的限制。根据《雇佣条例》,雇主必须在工资期(不可超过一个月)期满的7日内支付工资,否则即属违法。而工资若超过一个月仍未支付,则雇员有权追讨解雇补偿。根据《雇佣条例》规定,如果连续为雇主服务满两年遭雇主无理解雇(非雇员犯错,但有实质解雇理由即不属于无理解雇),可以追讨终止雇佣金,包括代通知金(有预先通知除外)及长期服务金等。

此外,为提高香港制造业或服务业的竞争能力,特别是知识密集型和高增值行业竞争力,香港特区不断放宽对外来人才限制,吸引更多高质素人才来港发展,通过人才优势应对劳动力市场灵活化发展需求。“香港优秀人才入境计划”自2015年实施以来,通过持续吸纳人才以应对香港中、长期经济发展需要,截至2019年共实施50期,第50期获批人数为158人,每年获批的人数持续上升。香港特区多年来通过香港优才计划、香港专才计划、香港投资创业移民等多种方式吸引外地人才赴港工作及定居,为香港经济朝向高增值、多元化方向发展集聚活力与动能。

思考与延伸

亚洲主要国家和地区的劳动力市场演变,见证了全球化背景下灵活用工日益多样化的发展趋势。雇主和劳动者、低兜底保障和高兜底保障在矛盾双方的转化中此消彼长,而与经济社会发展需求相适应的灵活化劳动关系使矛盾双方处于一个统一体中,相互促进,共同发展,而不是处于绝对统一或绝对对立的态势,使劳动者的就业稳定性和权益保障的安全性处于相对平衡状态。不断调整用工的灵活性来适应零工经济等新产业新业态发展的实际需要,不仅有助于破解就业难题,也有利于构建和谐的劳动关系,促进经济社会健康发展。

随着零工经济和灵活就业快速兴起和涌现,带动了灵活就业人员群体的大幅度扩围。国家统计局发布的《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示,2019年末,全国就业人员达7.75亿人,如果将非全日制雇佣的、创造经济收入的劳动视为灵活就业,按职工数据粗略估算,我国灵活就业的人数高达3.4亿人。习近平总书记在十九大报告中强调,要完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制,构建和谐劳动关系。零工经济作为社会主义市场经济的组成部分,有助于通过构建和谐劳动关系,推动劳动力市场实现进一步繁荣。

我国“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议中指出,鼓励消费新模式新业态发展,培育新技术、新产品、新业态、新模式,促进平台经济、共享经济健康发展,对新产业新业态实行包容审慎监管。而零工经济作为共享经济的一种重要组成形式,是人力资源的一种新型分配形式,在新时代大有可为。2021年1月末,人社部发布“2020年第四季度全国招聘大于求职‘最缺工’的100个职业排行”。本期“最缺工”前10名包括保洁员、保安员、家政服务员、房地产经纪人等。其中,存在巨大缺口的社会生活服务人员群体,可以通过大力发展零工经济予以弥补,零工经济具备继续扩围和蓬勃发展空间。通过不断激活灵活用工市场活力,构建和谐劳动关系,让6亿人民共享经济社会发展成果,从零工经济和灵活用工新模式新业态中受益,不仅是党和人民的殷切期盼,也为我国实现二〇三五年远景目标贡献巨大活力和蓬勃动力。

参考文献:
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